The reform of U.S. H1b, L-1 visa policy and its implications on Indian companies and Chinese international students in U.S.(美国上涨签证费狙击印资企业,中国留学生意外“躺枪”)

2015年12月18日,奥巴马正式签署《2016年度综合拨款法案》(Consolidated Appropriations Act 2016)。法案规定,自该法案生效日起至2025年9月30日之间的10年,美国非移民签证中的L-1签证和H-1B签证的申请费将由之前的约2000美元分别上涨至4500美元和4000美元。雇员超过50人、超过50%雇员为非移民签证持有者的公司(多为IT企业)均必须为其雇员缴纳L-1或H-1B签证费。国会称,此次费用的上涨将主要用于资助《9/11医保法案》(9/11 Healthcare Act)和建立“生物识别跟踪系统”(Biometric Tracking System)。新规将提高美国公民被雇用的机会,而包括中国留学生在内的外籍学生受雇的机会则将随之减少。因此,新规的出台旋即引发了中国众多在美留学生的强烈反应。

法案所涉及的L-1签证和H-1B签证均为诸多美国工作签证中的一种。其中的H-1B签证向来因为配额(Quota)、滥用系统、欺诈申请等问题而饱受争议。H-1B签证主要适用对象为科学家、工程师、计算机程序员等所谓的“专业人才”。美国国会为H-1B签证制定了85000份的限额:每年新签发签证限额65000(General-category cap)份、以及为外籍研究生预留的20000份(Masters cap)。由于申请量的持续暴增,美国政府已经不得不自2013年开始在H-1B签证开放申请一周后就停止接收,并通过电脑抽签的方式决定是否给予申请者工作签证。

舆论界广泛认为该新规是针对印资企业的定点“狙击”。美国官方数据显示,印度籍人士占据了H-1B签证持有者的半壁江山。以2014财年为例,印度籍人士比例已占到了惊人的69.7%(22.03万人)。紧随其后的中国则仅常年维持在8%-10%之间。印资企业的独大,导致了很多美国本土企业和初创的中小企业为雇员申请到H-1B签证的机会锐减。另外,不少印资企业也故意通过降低H-1B签证持有者岗位级别等形式减少雇员工资水平并以此顶替工资水平偏高的美国公民雇员。这样一来,原本试图“择天下英才而用之”的H-1B签证恰好为印度企业创造了机会,而那些真正具备专业技能的人却不得不“梦碎美利坚”。鉴于这种局面,硅谷高科技行业曾多次向国会施压增加限额并进行综合改革。

图 1 美国H-1B签证持有者国籍构成(%)。数据来源:USCIS

尽管“狙击”印资企业能够直接解释签证政策的调整,但却很难解释为何这一上涨的费用却被用于资助《9/11法案》和“生物识别跟踪系统”这两个毫不相关的项目。熟悉美国政治的人,显然不难想到这一关联背后的两党博弈。

所谓的《9/11法案》最早在2007年由民主党众议员马洛里(Carolyn B. Maloney)发起。在共和党的多番阻拦下,该法案迟至2010年才正式通过。由于该法案适用期已于2015年9月31日正式结束,民主党被迫再次在共和党主导的国会中推动法案的继续授权。而所谓的“生物识别跟踪系统”可以对外籍人士的出入境进行登记和追踪,这对防范日渐猖獗的恐怖主义大有裨益。因此,两党在该问题上早已达成共识。虽然《9/11医保法案》和“生物识别跟踪系统”都具有合理性,但二者的经费来源却因党争而迟迟得不到解决。

然而,正是奥巴马签署的这份“不得不”通过的《综合拨款法案2016》为两党妥协提供了契机。众所周知,美国共和党与民主党均试图对现有移民和签证政策进行改革,但两党就改革的具体“路线”却始终各执一端。包括现任奥巴马总统在内的民主党长期坚持综合性改革方式推进。而包括前任众议院议长博纳(John Boehner)在内的保守派共和党人却认为改革必须以单项法案的形式逐步进行,并坚决反对民主党发起的一揽子综合移民改革法案。此前,共和党资深参议员哈契(Orrin G. Hatch)、格拉斯利(Chuck Grassley)曾多次发起《2013移民创新法案》、《2013H-1B及L-1签证改革法案》等单项法案以试图推动签证政策改革。与之对应,民主党参议员舒默(Charles E. Schumer)也曾携麦凯恩、德宾(Richard Durbin)等八名两党参议员组成所谓的“八人帮”(Gang of eight)推出轰动一时的综合改革法案——《国境安全、经济机会和移民现代化法案》(Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act)。然而,两党因为政见相左而互相杯葛并最终而导致各自法案相继破产。

2014年美国国会选举后,共和党完全控制参众两院。刚履新的共和党籍众议长瑞恩(Paul Ryan)也在多个场合明确表示其将继续坚持博纳的移民改革政策,并声称其不会在奥巴马任内启动移民改革。在这种情况下,民主党短时间已绝无可能发起综合性移民改革法案。借此良机,共和党参议员格拉斯利于2015年11月再度发起《2015H-1B及L-1签证改革法案》。一方面,民主党试图争取《9/11法案》的再度授权且无望推动综合改革。另一方面,共和党则希望通过极为重要的《综合拨款法案2016》并顺便夹带H-1B等签证改革的“私货”。正是在这种互相需求的情况下,民主党一直谋求的《9/11法案》得到了再度授权,而经费则正好由共和党推动的H-1B签证改革中上涨的费用抵充。

美国国会上调签证费的这一举措貌似“唐突”,但其实际考量和效果却可谓借力打力、一箭多雕。从个人收益上讲,参议员格拉斯利将因法案的通过而为2016年的参议院选举连任赢得加分。其次,此次上调也将直接为美国带来每年约10亿美元的可观收入。费用的上涨还将直接导致印资企业雇用非美国公民员工的成本的大幅上升,并进而迫使其增加对美国公民的雇用。美国公民雇用的增加不仅能增加本国公民的就业机会,同时也能有效减少印资企业非法雇用H-1B签证持有者的可能。

新规生效后,在美印资企业将必须为其每个持工作签证的雇员支付总计约8000至10000美元的H-1B签证费,印度IT企业向美国政府“贡献”的签证费将至少逾数亿美元。当然,这种冲击也视具体印资企业的规模而异。比如,大型印度IT企业印孚瑟斯(Infosys)创始人纳拉亚那·穆尔萨(N R Narayana Murthy)就在接受采访时自信地表示这种抬升并不会对印度IT产业造成实质性冲击。但那些资金规模偏小、以及尚处于起步阶段的印资企业显然并不乐观。此外,据国际教育研究所(Institute of International Education)称,截止2014-2015年度,印度籍在美留学生为132888人,其中超过80.4%的学生就读于科学、技术、工程和数学等专业(STEM)。签证费用的上涨将可能直接导致印度籍学生就业、创业变难。

图 2 2013-2014年度美国主要国际学生生源国(前十)。数据:Institute of International Education

 

图 3 2014-2015年度中印两国在美留学生学习专业领域对比。数据:Institute of International Education

当然,H-1B与L-1签证费的上调也将“误伤”大量中国等外籍留学生。自2009-2010年度以来,中国便已经超过印度成为美国的最大留学生生源国。2014-2015年度留美中国学生已达30多万,占国际学生总数的31%。其中,就读于科学、技术、工程和数学(STEM)相关专业的比例约为42.4%(12万多)。尽管中国留学生就读于STEM领域的比例低于印度,但实际人数却基本与印度留学生总数相当。随着工作签证费用的大幅上涨,不少企业将不得不为了减少雇用成本而放弃或减少对中国留学生的雇用。如此一来,中国留学生将因美国“狙击”印度企业而意外“躺枪”。

图 4 2014-2015年度中国在美留学生专业构成。数据:Institute of International Education

总体来看,此次费用的上调将可为美国赢得可观的财政收入,也将能客观地促进美国公民就业以及部分地改善印资企业的违规用工情况。但在H-1B签证限额、筛选机制没有根本性变革的情况下,美国签证费用上涨的实际效果可能差强人意。因为即便如此,大型服务外包、IT企业仍然能够支付这些费用并且继续主导工作签证的申请。与之相反,那些美国本土企业以及初创的中小企业的机会将仍将饱受挤压。作为一个以移民立国的国家,美国经济的持续发展势必离不开大量留学生的贡献。因签证费上涨而对中国等国家留学生带来的“误伤”将对美国继续吸收国际智力形成阻碍。

 

注:本文原发表于澎湃新闻:http://www.thepaper.cn/baidu.jsp?contid=1419981。

Note: this article was originally published by thePaper dot cn, please see:http://www.thepaper.cn/baidu.jsp?contid=1419981.

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